实务|污水处理ppp模式的应用(附广东汕头6座污水厂PPP案例)


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一、项目难点分析

PPP咨询的主要工作之一是设计项目运作模式、交易结构和交易流程。针对不同的项目,要结合项目实际特点进行分析研判,抓住项目核心问题并相应予以解决,才能实现咨询结果最优化。本项目包括汕头市潮阳区、潮南区等6座乡镇污水处理厂及配套管网的建设,合计污水处理总规模26万吨/日,一期总规模13万吨/日,总投资15.6亿元。规模较大、项目分散,属于典型的乡镇污水处理厂项目。

相对于较为成熟的城市污水处理厂,乡镇污水处理厂项目普遍存在着建设、运营难的现象,以下四方面问题尤其突出:

第一,乡镇政府财政资金有限,难以支撑污水处理厂项目的建设、运营。乡镇地区政府自身经济实力薄弱,污水处理费征收难度大,仅靠财政收入难以负担污水处理厂的建设、运营成本。“新增项目没钱建、存量项目用不起”成为各地乡镇污水处理厂项目的常态。

第二,乡镇污水厂项目规模效应差,投资吸引力弱。乡镇污水处理厂处理规模较小,进水水质复杂,配套管网工程量大,所以项目总投资较大、运行成本高、规模效应差,难以吸引社会资本。

第三,配套管网建设滞后,影响厂区运营。由于配套管网投资额相对较大、缺少运营收入,传统PPP项目较少纳入管网建设,导致管网工程建设资金较难筹集,管网建设严重滞后,大量乡镇污水处理厂由于无配套管网而常年“晒太阳”。

第四,乡镇政府缺乏配套支持,难以科学管理。污水处理设施“三分建设、七分管理”,管理驱动才能保证治理成效。乡镇政府往往缺乏与污水处理相关的专业机构、管理人才或技术人员,无法进行有效科学管理,污水治理成效堪忧。

二、项目实施方案设计

为切实解决乡镇污水处理项目难题,中国投资咨询项目团队与广东省住建厅、汕头市环保局、潮阳区及潮南区政府相关部门进行了多轮沟通,结合乡镇污水厂项目的具体特点,有针对性地设计“厂网一体、同步运作、多项目捆绑”的创新PPP模式(详见图1):即本项目特许经营期30年,在项目特许经营期内,由社会资本负责完成项目设施(包括厂区及管网)的设计、投资、建设、运营和维护,提供污水处理和管网运营服务,并向政府收取污水处理费和管网运营维护费。政府方负责监督、管理社会资本提供的服务,依照项目协议约定向其支付污水处理费和管网运营维护费。

本方案针对性地设计了以下三方面的创新,来解决乡镇污水处理厂项目建设、运营难题:

第一,PPP模式运作配套管网项目。污水管网是典型的非经营性基础设施项目,如何灵活运用PPP模式解决非污水管网的建设和运营难题,是实施方案的核心。本项目采用DBFOT(设计-建设-融资-运营-移交)模式,在项目特许经营期内,由社会资本负责厂区及配套管网的优化设计、投资、建设及运营维护,政府方基于运营绩效向其支付污水管网运营维护费,合作期满后,社会资本将管网设施无偿移交给政府。此模式通过政府直接购买服务的方式解决了配套管网建设运营难题,为乡镇污水厂配套管网建设提供了一种新思路。

第二,厂网一体同步运作。2015年2月,财政部、住房城乡建设部联合印发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号),指出“城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营”。为落实“厂网一体”的政策精神,并解决乡镇污水厂管网建设落后导致整个项目难以运营的问题,本项目采用“厂网一体、同步运作、单独核算”的机制。一方面,采用DBFOT模式赋予社会资本工作灵活性,统筹安排资金与工程规划,真正做到配套管网与污水处理厂同步设计、同步建设、同步投运;另一方面,鉴于污水厂处理厂区与管网的工程性质、技术要求、运营维护模式、付费及调价机制等均存在较大差异。因此,将厂区与配套管网项目分开运作、单独核算,并将本项目中6个污水处理厂分开核算,便于政府方进行差异化、针对性管理。

第三,多项目捆绑招标,发挥规模效应。单个乡镇污水处理厂投资规模较小、建设较为复杂,对于水务企业投资吸引力较差。为增强项目的吸引力,发挥规模效应,引入资金实力雄厚,运营管理经验丰富的社会资本,保障项目建设质量,降低运营成本,本项目将汕头市内6座乡镇污水处理厂及配套管网捆绑招标,总体规模达到13万吨/日,总投资达15.6亿,充分发挥了规模效应,提高了项目对社会资本的吸引力。

三、项目采购环节规划

PPP项目的采购流程是确保项目能够成功落地的关键,是项目核心的交易环节,必须依法按规、合理公平地完成项目采购环节,才能实现“双赢”的效果。本项目的采购环节主要存在以下三方面的问题:

首先,传统工程类或服务类政府采购,项目内容单一、流程制式化、条件规定落后,对招标平台与机构的要求较低。与传统采购相比,PPP项目采购需求、采购合同、项目评审等都更为复杂,竞争方式、合同管理等也存在一定的特殊性,同时,PPP项目往往采购金额较大,交易风险和采购成本更高,所以必须选择更具实力的专业采购平台,加强PPP项目采购流程的管理。

其次,本项目涉及省、市、区、镇四级政府,6座污水处理厂又分布在汕头市内6个不同乡镇,采购过程中会因为各主体意见不一致而产生大量沟通成本,甚至导致项目无法推进。规划采购流程时需提前考虑并相应解决这一矛盾。

再次,本项目投资规模大、涉及地域广、建设困难多,且为省级试点项目,需要寻找在水务环保行业具有一定规模的龙头企业,而不是简单地通过最低价中标选择成本最低的投资人。

为了解决上述问题,高标准、严要求、科学规范地实施项目采购,中国投资咨询项目团队针对性地在采购环节中进行了以下三方面操作:

第一,选用省级采购平台,增加项目影响力。传统政府采购项目为方便实施,通常选择本地采购平台。本项目坚持高起点、高标准、严要求运作,选择在省级政府采购平台--广东省政府采购中心进行项目采购,采购全程得到了广东省住房城乡建设厅的监督与指导,公开公平操作,打消社会资本疑虑,增强项目影响力。

编辑:赵凡

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